侦查，是侦查机关为提起和支持公诉而进行的调查作案人和案件证据的活动。整个刑事诉讼犹如一座大厦，而侦查程序则如这座大厦的地基。作为刑事诉讼的入口和第一道重要程序（除自诉案件外），侦查既是全面收集证据，惩治犯罪的关键阶段，又是提起公诉和审判的前提和基础，影响和决定着刑事诉讼的发展、运行方向及最终结果，在刑事诉讼中具有举足轻重的地位。所以无论是大陆法系还是英美法系的国家，都非常重视侦查在刑事诉讼中的作用。

    我国的检察机关，在刑事诉讼中既要指控犯罪，又要履行监督职能，在打击犯罪，维护社会安全方面担负着重要的任务。笔者认为，在新的形势下，为充分发挥检察职能，实现诉讼目的，结合我国的国情和司法实践。应当借鉴国外的做法，在立法中赋予检察机关刑事案件侦查指导权。本文就此问题作一探讨。

    一、中外侦查体制现状分析

    日本、德国等具有大陆法系传统的国家，检察官有权调动和指挥警方的侦查活动。如德国《刑事诉讼法典》第163条规定，在侦查犯罪的行为范围内，警察只担负辅助检察院的责任，警察只能作出"不允许延误"决定，对自己的侦查结果应为"不延迟地"送交检察院，由检察院进一部侦查。在法国，司法警官在犯罪现场进行侦查时，一旦检察官亲临现场，司法警官立即丧失权力，而由检察官本人继续侦查，检察官也可指示司法警官继续侦查。在意大利，初期侦查阶段由检察领导侦查工作并直接调动司法警察。在侦察人员将初步收集所得的犯罪材料移送检察官后由检察官在犯罪消息薄中予以记载，即开始由检察官员负责领导司法人员进行正式侦查。

    我国刑事案件的侦查主体一般是公安机关。我国《刑事诉讼法》第3条规定："对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责……"我国检察机关除对某些特殊案件享有侦查权外，一般不负责侦查。

    由上可以看出，西方国家刑诉中警察、检察之间的相互关系与我国是不同的。西方国家警、检之间是一种协助关系，警察在侦查中隶属于作为控诉方的检察官。检察官通过侦查的指挥、指导和调度保证侦查的合法性和案件质量。我国法律上虽明确了公、检之间是互相配合和互相制约的关系，但我国的侦查机关和检察机关是分别行使侦查职权和检察职权的国家专门机关。分工有余，配合则不足。由于我国检察机关不仅要行使法律监督职能，还担负着控诉犯罪的职能。检察官作为公诉责任的主要和直接的承担者，应从指控的角度考虑案件证据问题。因此，也应兼顾好控诉职能部门的有效实现。这就需要公安机关加强配合。从实践中看，以往我国检察机关对侦查活动的检察监督，由于历史的原因以及其他一些原因，还缺乏必要的机制和保障措施。分工有余，配合不足的现象已给刑事诉讼和案件质量带来了许多问题。因此，我国有必要借鉴西方侦查体制中有益的做法，赋予检察机关侦查指导权，以更好地使检察机关行使控诉职能，完善互相配合与制约的体制。

    二、赋予检察机关刑事案件侦查指导权的现实必要性

    1、修改后的刑诉法对控诉职能的实现提出了更高的要求。修改后的刑诉法对合法侦查、取证活动做出了明确具体的规定。律师提前介入侦查活动制度，扩大了律师发挥作用的时空范围。尤其是在审判方式的改革问题上，修改后的刑诉法借鉴了当事人主义国家的一些做法，确立了职权主义和当事人主义兼融、类似提高抗辩制的模式。在法庭上公诉人必须围绕指控的罪名全面履行举证责任并就证据是否确实、充分，来源是否合法等问题与被告人及其辩护人展开辩论，只有经过合议庭采信后的证据才能作为定罪量刑的根据；如果合议厅认为证据不足，可以当厅做出无罪判决。从理论上讲，这些规定对于充分调动控、辩、审三方的积极性，确保案件质量具有重要意义，但同时既增强了庭审的对抗性和风险性，也对案件侦查质量提出了严峻考验。如果合议庭认为犯罪证据不足而做出了无罪判决，实质上也就否定了全部的侦查活动，这就要求必须进一步提高侦查质量才能适应刑事诉讼的要求，才能使控诉职能得以顺利实现。

    2、当前侦查活动中存在诸多问题，致使案件侦查质量滑坡现象十分突出。

    在充分肯定公安机关为打击犯罪、维护社会安定方面所做的大量工作和贡献的同时，我们也不能忽视在侦查活动中所存在的某些问题，严重影响了案件的质量，这与新形势下刑事诉讼的要求是背道而驰的。尤其是在一九九七年全国公安系统推行内部改革后，撤销了预审机构，实行"侦审合一"，在一定程度上削弱了内部的制约机制，使案件的侦查质量出现了大幅度滑坡。据笔者统计，九八年某地区审查起诉环节的案件退查率达64%。法院以"证据不足，指控的罪名不能成立"做出的无罪判决共28案28人，其中包括在当地重大影响的恶性杀人、系列投毒等案件，这些都是前所未有的。

    结合司法实践，当前的侦查活动中主要存在以下问题：（1）证据意识模糊，不能及时、全面地收集固定完善证据，导致有些不可再生证据因时过境迁而灭失。如指纹、毛发、痕迹等，造成证据体系不完整，无法形成链条。（2）重口供，轻证据现象仍很严重。重证据，重调查研究，不轻信口供是刑事诉讼的基本准则。但实践中有些侦查人员只注重破案率，急于求成，只在口供上下功夫，甚至刑讯逼供，一旦嫌疑人作了有罪供述，便万事大吉，忽视对相关证据的收集和固定。（3）重有罪证据，忽视无罪和罪轻证据，取证不全面；重打击，轻保护，对嫌疑人的辩解往往简单地推定为态度不老实和狡辩，而不对其辩解的内容认真复核，致使在诉讼中有罪与无罪、罪轻证据并存，相持不下而难以定罪量刑。（4）取证缺乏合法性，违反法定程序取证。（5）对赃、证物管理不善，造成一些重要物证丢失毁损、霉变等，失去证明效力。（6）个别侦查人员的责任心和办案素质有待提高，造成人为工作失误。如笔录中错别字较多，使证据表意含混不清，甚至引起岐义等。（7）内部监督制约不力，有些办案人员有罪推定，先入为主，主观臆断等现象得不到及时纠正。

    3、在目前的侦查体制下，检察机关对侦查活动监督没有取得应有的效果。检察机关对刑事诉讼全程监督的根本目的在于确保案件质量，实现诉讼任务。根据法律规定，对于侦查活动的监督主要有以下几个方面：（1）对于侦查机关移送的卷宗证据材料进行审查，决定是否批准逮捕或提起公诉；（2）对立案进行监督；（3）对检查程序是否合法进行监督。由此可以看出：（1）检察机关的监督是一种被动式的监督，对侦查活动的全貌，检察机关无法了解，对于证据材料以外、没有反映出来的问题，更谈不上监督；（2）是一种事后监督。在检察机关履行监督职能时，侦查活动已经进行一定阶段或终结，许多已经存在和发生的可能影响侦查质量的问题，已经既成事实。（3）缺乏保障机制和途径。由于侦、检在认识上的分歧，侦查部门对检察机关的监督意见如不接受，检察机关无可奈何，收效甚微。所有这些，使监督远远没有达到应有的目的。

    4、检察机关无法准确掌握证据全貌，难以保证案件公诉质量。

    检察机关只能被动地审查侦查机关移送的证据材料，对于侦查机关获取了哪些证据，移送了哪些证据材料，检察机关都无法左右，对侦查活动的全貌缺乏了解和掌握，难以保证案件的起诉质量。

    虽然刑诉法规定了检察机关有两次补充侦查的权力，但退查一方面不符合诉讼经济原则；同时对那些已经灭失，无法再查的关键证据，退查同样是无济于事，致使案件证据体系不完整而无法起诉。尤其是一些重特大恶性案件和热点案件，定不了，又否不了，由于久拖不决，迟迟得不到处理，往往引起当事人上访、闹事，诱发社会的不安定因素，同时也损害了法律的尊严和司法机关的权威。

    因此，从现实的角度讲，检察机关行使侦查指导权对于保障刑事诉讼的正常顺利进行和执法的效果无疑将是大有必要的。

    三、检察机关侦查指导权的内涵及相关法律问题

    界定检察机关侦查指导权的内涵，应当借鉴而不是盲目照搬国外的模式。结合我国的司法体制，现状及现行法律规定，可用如下表述：检察机关对正在侦查的重特大、疑难、复杂刑事案件，为了及时、全面、合法地获取指控犯罪所必需的证据，可以对公安机关的侦查活动进行必要的指导，并对侦查中的违法行为及时纠正。

    正确理解和把握侦查指导权内涵要明确两个关系：

    1、指导侦查权与"相互配合、分工负责、相互制约"的刑事诉讼原则的关系。二者是否相矛盾呢？笔者认为不然。这是因为：（1）公检两机关的诉讼目的是一致的，都是为了及时准确地打击犯罪分子，保障无罪的人不受追究，维护社会安定团结局面，这也是两机关最根本的出发点；（2）检察机关对侦查的指导是从交付审判的角度，对侦查机关获取证据问题进行指导，而不是全局指挥。侦查机关的人、财、物的管理调配等仍由侦查机关本身负责。侦查指导权与侦查指挥权是两个不同的概念。侦查指挥权由公安机关行使，检察机关行使侦查指导权，并不是侵犯侦查权，而正是在分工负责的基础上更强调了互相配合、互相制约的关系。所以二者是有统一的，并非互相矛盾。

    2、指导侦查与侦查监督的关系。检察机关既对侦查活动进行监督，又有侦查指导权，究竟二者是什么关系？笔者认为，在现行立法中，对如何监督侦查活动并无系统、明确的规定，在实践中难以操作，收效甚微；而且侦查监督实际上只局限在程序方面，对实体方面特别是获取固定证据问题，恰是当前侦查活动所要完善和解决的。指导侦查就是对侦查监督的一个拓展和延伸，是对侦查监督内容的丰富和发展，从而达到保证质量和诉讼顺利进行的共同目的。

    四、检察机关行使侦查指导权的可行性论证

    检察机关是否具备行使侦查指导权的条件和能力呢？赋予检察机关侦查指导权在理论和实践上是否可行？笔者对此持肯定态度，理由是：

    其一，检察机关在刑事诉讼中处于侦查和审判的中枢环节，起着承上启下的作用，担负着审查批捕、审查起诉、出庭支持公诉和审判监督职能，与审判活动有着密切的关系。所以它更清楚如何指控犯罪，把犯罪交付审判需要哪些证据材料。从法律规定看，刑诉法规定"人民检察院审查案件可以要求公安机关提供法庭审判所必须的证据材料"，也正说明了这个问题。因此检察机关从交付审判的角度对侦查取证工作进行指导，对保证侦查和案件质量无疑是大有益处的。

    其二，《人民检察院实施<刑诉法>规则》第332条规定"人民检察院可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动……"。《刑诉法》第140条规定"检察机关可以要求公安机关提供法庭审判必须的证据材料"，"对于事实不清，证据不足的案件，可以退回补充侦查"。笔者认为，这些规定从实质上讲就是对侦查活动的一种事后指导行为，而实践中这种事后行为由于种种因素，又难以奏效，因此明确赋予检察机关侦查指导权是符合我国刑诉立法精神的。

    其三，从司法实践来说，当前尤其是对一些重特大案件的侦查活动，侦查机关往往是主动邀请检察机关参与对重大案件侦查问题的讨论，检察机关在依法监督的同时，提出了许多建议，有些被侦查机关采纳后对于保证侦查质量，加快诉讼进程起了很大作用。如在办理九六全国严打第一案"2.15"特大抢劫杀人案中，检察机关对侦查机关的侦查活动提出40余条建议，并派员出席了现场勘查等工作，及时、全面固定了有关证据。此案在提请批准逮捕犯罪嫌疑人作出了批准逮捕决定。案件移送审查起诉后，检察机关在半个月时间内就将十三名犯罪嫌疑人提起公诉，而且法院均作了有罪判决，其中八名主犯被判处死刑。对此，侦查机关包括党委、政府及人民群众都是非常满意的，也更说明了检察机关指导侦查的可行性。

    其四，检察机关自身建设有了长足发展，干警素质大大提高，具备了行使侦查指导权的能力。检察机关经过多年的建设，各方面条件有了很大提高。在干警素质方面，经过长期的实践和不懈的教育培训工作，一支政治强、业务精、作风硬的检察队伍已初具规模，尤其是一批法律专业理论功底扎实，实践经验丰富的业务尖子已经成长起来，他们完全有能力、有资格行使好侦查指导权。一九九九年最高人民检察院将在全国范围内推行"主诉检察官"制度。这一制度与指导侦查工作在程序上可以紧密结合起来，相辅相成，相得益彰。另外在交通工具、技术通讯装备等方面都有了很大改善，完全能够适应现代化办案工作的要求。因此，检察机关的现状是可以胜任指导侦查工作的。

    五、检察机关行使刑事案件侦查指导权的途径

    笔者认为，在条件成熟时，应当在立法中明确赋予检察机关对刑事案件的侦查指导权。在具体操作中，对行使侦查指导权的途径可作如下设想：

    1、向公安机关派出常驻人员。检察机关可以从批捕、起诉部门指派政治素质和业务水平较高、实践经验丰富的检察员和主诉检察官常驻公安刑侦部门。人员固定，权、责、利明确到人，具体负责与公安机关的联系和沟通，参与侦查活动，及时了解和掌握侦查动态，对侦查程序违法、非法取证等现象予以指出和纠正，对证据的获取发表建议和看法，从而行使侦查监督权和指导权。

    2、向公安机关临时派出检察人员进行个案侦查指导。在公安机关提请批捕或移送审查起诉前，检察机关可以根据案件的不同情况和需要，临时指派检察官和主诉检察官，适时介入到个案的侦查活动中，行使侦查监督权和指导权。被指派检察人员是不确定的，如对涉及新罪名的案件可指派法学理论基础扎实的检察员或主诉检察官负责，对重特大、复杂的团伙案、系列案则可选派实践经验更为丰富的检察员或主诉检察官负责。

    3、向公安机关派设专门机构。检察机关可以借鉴向监所部门派驻检察室的成功做法，向公安机关内部派设专门机构，有组织、有领导地全面行使侦查监督权和指导权，并使之制度化、规范化。

    4、制定有关配套制度，保障检察机关行使刑事侦查指导权。（1）建立通知制度。即公安机关发现重特大案件犯罪事实或犯罪嫌疑人而立案侦查时，应当及时通知检察机关派员参与侦查活动。（2）建立列席制度。即检察机关列席公安机关的重特大案件讨论会，并享有发言权和建议权。（3）应建立文书制度。公安机关在接到检察机关发出的《纠正违法通知书》后，应将调查结果、处理情况写成《纠正违法报告书》，及时向检察机关报告。

    （本文发表于《人民检察》1999年第12期）