量化法治的“余杭实验”

图为浙江省杭州市余杭区开展的“双述双评”：村干部向村民述职述廉，村民代表给村干部评工作、评报酬，如今已被全国不少地方推行。 　　吴国方　摄（资料照片） 　　图为浙江省杭州市余杭区开展的“双述双评”：村干部向村民述职述廉，村民代表给村干部评工作、评报酬，如今已被全国不少地方推行。 　　吴国方　摄（资料照片）

　　中国社科院法学研究所所长李林认为，建立法治量化评估体系对于余杭这样的基层行政区而言，是推进民主法制建设的崭新探索，让法治真正有尺可量。

　　经济百强县的法治蓝图

　　●让法治成为常态治理方式和生活方式

　　作为一个名列全国百强县（市、区）前列的发达城区，余杭的经济发展让人羡慕。经济发展了，人民对民主政治、制度文明的诉求不断增强，对依法办事、保护权益的要求也在不断增加。

　　杭州市委常委、余杭区委书记朱金坤说，法治环境是一座城市最重要的投资软环境，是科学发展的制度保障。十七大报告要求全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，余杭应该也有条件先走一步，让法治成为政府在社会管理中的一种常态的治理方式和老百姓的生活方式。

　　在余杭区，法治的理念已渐渐融入人们的生活：行政诉讼中政府一把手出庭应诉已经制度化；这里的农民在全国率先自荐海选村官；在社区换届选举中，余杭100％实行直选。而从这个基层生长出来的“法治指标”，让法治与人们的生活距离更近了。

　　数据指标度量法治

　　●不仅仅是党委和政府自上而下推进

　　用数据指标度量法治，这并不是一件容易的事。在余杭区，“法治指标”的产生经历了几年的探索。而这种探索不仅仅是党委和政府自上而下的推进，专家和普通公民成为了这个过程的参与者。

　　2005年11月，余杭区委提出了建设法治城区目标。2006年初，明确了“法治余杭”建设的要求：“党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐”。

　　2006年4月，省内外9位知名法学专家受聘担任建设法治余杭专家委员会委员。10月，区法治建设领导小组与浙江大学法学院签订法治余杭的量化考核评估体系技术咨询协议。

　　在余杭区委区政府指导下，司法局与法律专家一起，到全区48个部门、14个乡镇街道收集了1000多条有关法治建设的指标数据，这也形成了法治余杭建设量化指标的基础。区长姜军说，法治指数的孕育制订过程，也成为法治习惯的熏陶养成过程。

　　2007年8月，一套涵盖政治、文化、经济、社会各领域的法治建设评估体系出台了。

　　全民参与法治“考卷”

　　●工作目标不再笼统，不再原则，不再模糊

　　余杭区副区长殷英说，这个指标体系的特色可以用“149”三个数字来概括。“1”是一个法治余杭指数；“4”是4个“评估层面”即区本级、区级机关部门、乡镇街道、村社区。

　　而这个“9”则有着更加细致的内容，就是面向老百姓的9种调查问卷。这9种问卷涉及党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感和满意度等9方面，总分为1000分。从某种意义上说，旨在通过调查来反映社会对创建法治余杭的满意度、认可度，实现全民参与。

　　有了这个“考卷”，各级党政干部的工作目标变得不再笼统，不再原则，不再模糊。政府行政变成一种可以量度、监督、奖惩的行政治理方式。

　　在余杭区信访局，对应法治余杭的个性目标设定：“……案件办结率达到90%以上，一次办结率达到70%以上。”“案件办结率和一次性办结率每下降1个百分点各扣0.5分。”

　　乔司镇党委副书记说，过去很多事情，没有明确要求，可以做，也可以不做；现在，法治指数建立了一套“标准体系”，不仅规定了做什么，还明确了怎么做，做到什么水平，真正感受到从未有过的压力。

　　这样的法治量化指标要求，在余杭各级党政机关部门和基层街道、社区、行政村实现了全覆盖。

　　法治指数成“晴雨表”

　　●依法行政、司法公正、民主和民生是着力点

　　“将法治基本原理、制度、技术与具体社会状况相结合，从一个宏大的理论主题切换到鲜活的实践中，变成一种日常生活方式”。

　　参与制订这一指数的余杭区司法局调研员马其镖说，在余杭法治指数的孕育制定过程中，依法行政、司法公正和民主民生是贯穿始终的三大着力点。

　　法治指数设定多项评估指标，将政府行为纳入法治轨道。行政部门工作人员无重大违法违纪、失职、渎职的案件。发生一起扣2分，造成特大负面影响的每起扣5分。

　　法治指数对于公安、检察和法院同样有明确规定。民主和民生问题，更是余杭的法治指数锁定的重点。

　　考核中，对村民代表大会每年召开两次、必须有2/3以上村民代表参加、每年对村两委干部进行一次民主测评的规定，填补了以往农村基层民主考核的空白。

　　干部选拔任用的规范程度、政府各部门对群众投诉案件的办结率、社会安全感等这些群众十分关注的问题，都成为计算指数的依据，如“政府各部门对群众投诉案件办结率达到100％，每少一个百分点扣2分”。

　　法治指数涉及社会事务各个方面，除了经济，还有政治、文化、公共事业等各个领域的有序运转，最终达到依法治理的目标。 将法治的内在要求分解、量化后，变虚为实、变抽象为具体，将法治的原则转化为易判别、可操作的具体标准。9项调查可实现全民参与，每次评估都能帮助政府部门了解群众某一阶段对政府服务的评价和建议。

　　法治余杭指数成为了余杭经济社会发展的“晴雨表”。课题组组长、中国社科院法学所研究员钱弘道介绍，这项评估体系不仅可以衡量法治建设的进度，而且可以发现和防止倒退情况的发生，具有引导功能、评价功能、预测功能。可以作为一个蓝本，为其他地区所吸收所借鉴。