株洲“红头文件”乱授权被责令纠正 

王启峰绘

　　背景

　　2006年，湖南株洲市出台《株洲市征地拆迁补偿安置办法》，其中规定：县（市）范围内征收土地涉及的拆迁房屋的补偿安置办法，由各县（市）人民政府根据其社会发展经济状况，结合本地实际，自行制定。

　　焦点

　　县级政府能否自定补偿标准？

　　2006年12月，湖南省株洲市醴陵市政府对省道313沿线集体所有土地进行征地拆迁。按照醴陵市政府2005年制定的《关于房屋拆迁补偿安置的决定》，对被征收土地上农民房屋的补偿，砖混结构、自拆自建的，按最高等级补偿，也只能给290元/平方米。

　　“290块钱一平方米，现在到哪能买到房，就是自己造也不止这些呀。”对于这一标准，涉及到的140多户农民觉得太低，并认为应该根据上一级政府株洲市的标准统一补偿。2006年8月印发的《株洲市征地拆迁补偿安置办法》，最高等级的补偿是540—550元/平方米。

　　可让农民感到失望的是，查询《株洲市征地拆迁补偿安置办法》，第四十条第二款规定：“县（市）范围内征收土地涉及的拆迁房屋的补偿安置办法，由各县（市）人民政府根据其社会发展经济状况，结合本地实际，自行制定。” 因此有人认为，醴陵市政府制定的补偿标准，有根据，算“合法”。

　　那醴陵市政府有无权力制定补偿标准？株洲市政府的授权是不是越权？2007年10月以来，受相关农民委托，湖南金瑞律师事务所律师殷进文、言勇智以代理人身份，不断提请对以上两份“红头文件”审查。

　　2008年4月，株洲市政府法制办出具书面审查意见，认为株洲市的文件已报请省人民政府批准同意，醴陵市政府按照株洲市的文件第四十条第二款的规定，根据其社会发展经济状况，结合本地实际，制定的拆迁房屋的补偿安置办法合法有效。

　　调查

　　省政府认定为越权授权

　　2008年10月，湖南省政府作出《湖南省人民政府关于修改〈株洲市征地拆迁补偿安置办法〉并重新报批的决定》，责令株洲市人民政府依法纠正《株洲市征地拆迁补偿安置办法》第四十条第二款的越权授权规定。

　　记者在该决定中看到这样的表述：

　　土地管理法第四十七条第四款规定：“被征用土地上的附着物和青苗补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”湖南省第九届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的实施《中华人民共和国土地管理法》办法第二十三条规定：“征用土地的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的具体标准，由设区的市、自治州人民政府依据本办法提出，报省人民政府批准。”

　　根据上述规定，湖南省政府对《株洲市征地拆迁补偿安置办法》进行了审查，认为房屋属“地上附着物”，株洲市这一“红头文件”授权各县（市）人民政府制定征收土地涉及的拆迁房屋的补偿安置办法，违反了土地管理法、湖南省实施《中华人民共和国土地管理法》办法的相关规定，超越了市州政府法定职权，属于越权授权。

　　有关工作人员表示，为维护法制统一和政令畅通，从源头上预防和化解行政争议，维护社会和谐稳定，根据《湖南省规范性文件备案审查办法》的规定，湖南省政府作出了责令纠正的决定。目前湖南省政府尚未收到株洲市的正式反馈。

　　同时记者了解到，地级市政府授权县级政府制定拆迁补偿标准，不止株洲一个。湖南省在全国率先做出这一决定，无疑有利于防止制定拆迁补偿标准的随意性。

　　评点

　　红头文件违法是“污染水源”

　　宋功德（国家行政学院副研究员）：

　　由于公共管理的专业性、复杂性、易变性，我们将大量的执行性、试验性和裁量性事项交给行政机关处理。对此，行政机关既可以一事一议，也可以针对一类事项创制规范性文件。相对而言，通过依法创制规范性文件来实施公共管理，有助于实现行政权行使的制度化、规范化和程序化，提高公共管理的可预期性，节减逐案处理的交易费用，避免一事一议因人情、情绪等不相关因素而违背平等对待原则，有助于保障公民合法权益。

　　不过，规范性文件一旦违背法治原则、法治精神和法律规定，那就会适得其反。较具体的行政决定而言，规范性文件的违法性更加隐蔽，因为它以制度形态出现；其危害性更大，因为它“污染了水源”；其消极影响更大，因为它破坏了法制统一性、损害了制度公信力。

　　行政机关制定规范性文件应当遵循国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定的合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责一致的基本要求，应当受制于“法未授权即不可为”原则，不能越权“授权”、越位管理。湖南省政府依据《规章规范性文件备案审查办法》第十一条规定，责令株洲市人民政府依法纠正越权授权规定，是依法行政的必然要求，是对公民合法权益的切实保护。