广东增城规划三大主体功能区 让“地尽其值”

2008年09月05日08:49  来源:经济参考报

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  因地制宜,将区域土地规划为三大主体功能区,让“地尽其值”;在此基础上,启动全区域公园化战略,确保土地永续“升值”。广东增城市探索科学发展路径的第一步,始于土地。

  这场被誉为“土地价值新革命”的试验历时五年多实践取得显著成果,引起各界关注。

  6月底,由新华社广东分社、博鳌亚洲论坛秘书处共同主办的科学发展南方论坛在增城召开;7月,由中郡县域经济研究所主办的全国县域经济科学发展理论研讨会再次选址增城。官方和民间机构罕见地密集注目增城。

  经济学家认为,增城进行的种种变革对其他地区科学发展具有重要参考价值。

  两大战略催动土地价值革命

  有平原,也有山地;有处于广深经济走廊的黄金地段,也有毗邻粤北山区的广袤乡村,作为广州辖下一个县级市,增城1616平方公里的地理概貌几乎就是我国和广东省的一个缩影。

  根据这一资源禀赋和各镇街区位优势,2003年,增城启动主体功能区战略重新布局新一轮发展。明确将九个镇街划分为“南中北”三大主体功能区:南部,位于广州、东莞、深圳黄金走廊上,发展工业优势突出,定位为先进制造业集聚区;中部,中心城区所在地,生活设施齐全,定位为国际化生活与文化产业区;北部,自然风光秀丽,定位为限制工业开发的都市农业与生态旅游区。

  为什么提出这样的战略构想?增城市委书记朱泽君解释,一个地区科学发展,关键是能否真正认识到脚下土地的价值所在。地不分南北,都有其价值,但如果盲目规划,搞不了工业的地方硬要上,就浪费和掩盖了土地的本来价值。因地制宜,土地才能真正发挥价值;真正认识到土地的应有价值,才能真正找到与其相宜的科学发展方式。

  这个听似简单的土地价值辩证法在现实中遭违背的情形并不鲜见。与全国许多市县一样,过去多年,增城也走的是“一窝蜂”、小而全的发展方式,各镇村搞工业,“村村点火、镇镇冒烟”,全市共建有数百家小水泥厂、小漂染厂和采石场。工业效益并不好,而且造成生态环境被严重破坏,备受外界责难。

  增城曾多次组织召开寻找发展潜力务虚会,如何改写增城经济图谱成为主题。决策层重新辨认区域国土的价值,为增城谋划转身。

  “功能区建设是一场土地价值革命。通过规划建设主体功能区实践科学发展观,在全国尚无先例。”中郡县域经济研究所所长刘福刚告诉记者。

  但增城并没有就此停止探索。主体功能区建设的实质是让区域国土“尽其所值”,能不能确保区域国土永续“升值”,从而实现可持续发展呢?决策层的目光瞄向更远的未来。

  在建设功能区基础上,增城又在全市范围内实施全区域公园化战略,开始进行更深层的土地价值变革。内容简括为:“四性原则”即净化、绿化、人性化、艺术化;“四原保护”即保护原生态、原产权、原居民、原民俗;“四边绿化”即绿化山边、水边、路边和村边;“五园变化”即田园、家园、果园、校园、工业园变公园,从而形成“全区域生态大公园”。

  朱泽君认为,公园化战略不是仅仅搞几个公园,其本质是“天人合一”,强调人类社会繁荣发展应同自然界物种繁衍进化协调进行,人类向自然索取的同时要发挥能动性反哺自然,用公园的理念和标准“规划建设”自然,这是人类对自然的再优化。大自然再优化后,必然也回馈人类,推动生产生活方式变革和人的现代化;催生新产业经济热点,提升区域持续发展后劲。

  “增城全区域公园化战略找到科学发展的长效路径,具有现实和深远意义。”广东省委党校现代化战略研究所所长段华明这样评价。

  “制度调控”引导干部推进科学发展

  决策层调转航向,但从既有的发展路径中真正转身,何其之难?

  由新发展战略引发的“困惑”问题迅即跃上台面。北部三镇800多平方公里禁止发展工业,造成较大财政缺口,生态如何保护,税收怎么办,干部怎样考核……

  “哪一个问题解决不好,都将可能导致战略破局。”增城市长叶牛平说。

  但这些现实问题恰恰也成为增城一系列制度创新的突破口。

  增城创新建立生态发展补偿机制。一是加大财政转移支付力度。从2003年开始,每年从南部工业镇税收超收返还额中提取10%给北部农业镇,每个镇年补贴不少于300万元,2006年这一数字增加到1000万元,2008年给北部镇转移支付达到4520万元;二是设立北部专项发展资金。从2006年开始,市财政每年拿出3000万元反哺北部镇;三是对发展生态公益林进行补偿,逐年提高补贴标准,今年达到每亩21元;四是北部镇税收市级留成部分全部返还。

  这被视作一箭双雕之举:南部工业区反哺北部生态区,保障了北部干群安心做好生态保护、农村发展等工作;北部生态良好也使南部发展环境更具竞争力。

  GDP增长指标是以往衡量官员政绩的惟一标准。新发展战略下,如果沿用这种考评办法,那么限制开发地区的干部永远只能处在考评末位。组织部门感到,这不公平,而且将导致干部推动科学发展的内在动力不足,盲目追求经济增长的冲动再起。

  为此,增城创新建立一套“双考核”考评标准。第一套指标为“镇街全面工作”,体现“好”字,更多注重民生和生态建设指标;第二套指标为“镇街经济社会发展”,体现“快”字,按功能区区别考评,南部重点考核先进制造业、发展工业同时对环境的保护等;中部重点考核文化产业、城市管理等;北部重点考核生态旅游和都市农业,不考核工业。

  “因地制宜分类考核,GDP不再是惟一指挥棒,即使是基础相对较薄弱的北部镇,干得好也能脱颖而出。”增城市委组织部长冼银崧说,干部对这样考核都没有话说,从而充分调动和发挥了干部干事创业的积极性和创造性。

  增城还根据功能区定位侧重配备干部。在南、中部镇街班子中,配备经济管理、工商管理和城市规划等专业干部55名,占干部人数的61.8%;在北部镇班子中,配备旅游、农学类专业干部12名,占干部人数的30%。

  组织部门对干部的培训也是“因材施教”。例如,组织北部干部赴成都培训“农家乐”,引导干部组织农民发展“农家乐”、乡村游等产业;而南部干部则赴江浙等地学习城区建设管理、城乡统筹等。“干部带着任务去,回来要写考察报告,并要用到实处。”增城市委组织部干部科科长范永新说。

  土地“活”了 产生科学发展化学效应

  土地还是这片土地,但一旦其应有价值被充分发挥,就将增城送上一条科学发展轨道。人类反哺自然,工业反哺生态,生态反哺工业,工业反哺农业,增城处处显现土地“活”了之后的生命力。

  漫步增城,仿佛置身一幅生动优美的风景画。山乡、田塘绿色遍布,山头变成森林公园,村庄社区公园化,间配景观林。这是优化区域国土生态的结果。去年增城投入植树绿化资金就有一亿多元,全市宜林地绿化率已达97.4%,森林覆盖率52.9%,人均绿地面积15.8平方米。

  南部实行产业组团集聚方式发展生态型工业,组团之间建设绿色生态隔离带,保留田园风光;集聚区内按园林化设计,使发展环境更具竞争力,短短几年,就培育出汽车、摩托车、牛仔休闲服三大支柱产业;区内亿元企业2000年仅七家,去年猛增至100多家。中部大力发展国际化会议休闲和文化产业,生活安居环境不断优化。北部受益于生态补偿机制,成功打造白水寨省级风景名胜区,建设了小楼人家、正果湖心岛等一批生态旅游项目,旅游承载能力显著增强,近几年,每年仅旅游收入就超过3000万元,已初步具备造血功能。

  2007年,增城全市实现生产总值410亿元,财政总收入77.22亿元,分别为2000年三倍和10倍,连续六年“领跑”广东67县(市);人均GDP6878美元,达到中等发达国家水平。

  经济和生态上去了,农民有没有享受到改革发展成果呢?

  巷口村农民有许多撂荒地,增城引进广州本田项目在此建生产基地,向农民征用1500亩土地,并预留400亩返偿给农民。14天就和农民谈妥,没有一户移不动。预留地农民可自由支配,目前仅出租收益就有近千万元,每个农民年均能分到数千元。

  “这得益于市里创立的‘城乡统筹科学发展基金’,即抽出优质企业税收地方留成的一部分,补偿‘失地’农民,让他们获得长期分红,与农民建成利益共同体。此办法一出,农民心甘情愿出让土地,征地和产业结构调整两大难题发生革命性突破,既能获得工业化需要的土地,又让农民享受到土地的收益。”增城市委秘书长何鎏辉说。

  在北部白水寨景区开发前,周边农民以种田为主业,住泥房,十分贫穷,听说政府要开发景区,主动出让2000多亩土地。开发景区和修建酒店,让2000多农民成了工人,实现了“在自家门前就业”。

  生态旅游使农业自身潜力也得到挖掘,农民“举业乡土”,农产品附加值大大提升,变成畅销旅游商品,脱贫致富找到长效机制。小楼镇引导农民种名优农产品“增城菜心”,建设都市农业基地,年产值三亿多元,成了农民增收的“黄金产业”。

  2007年,增城农民人均纯收入达到6624元;非农产业就业比重由2000年的33.98%上升为56.85%;工资性收入由2000年的1507元增加到3959元。增城的城乡差距正在缩小。

  农民的腰包前所未有地鼓起来,政府顺势推进新农村建设。北部山区上九陂村村委会主任温仲优告诉记者:市镇统一规划建设,村里泥砖房被一栋栋楼房代替,还配建了休闲亭、绿化道、垃圾统一回收点,“过上跟城里人一样的生活”。村民的生活观念和方式也在变,扔垃圾、乱泼脏水的现象没有了。

  “土地价值革命使农民敲开了现代化大门,在这一潮流中,农民生产生存方式实现改变,现代文明意识也开始觉醒。”叶牛平说。(记者黄庭满 赵东辉)

(责编:肖鑫)
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